Idro-strategia nei Balcani: il bacino del Sava dal conflitto alla cooperazione transfrontaliera

Eleonora Sala - 8 novembre 2026

Sarajevo, 29 novembre 2001. Nella città che solo sei anni prima era ancora sotto assedio, i delegati di Bosnia ed Erzegovina, Croazia, Slovenia e della Repubblica Federale di Jugoslavia si siedono allo stesso tavolo per firmare una Lettera d'Intenti su un fiume, il bacino del Sava, che pochi anni prima era stato anche linea di separazione tra eserciti in guerra. Poco più di un anno dopo, il 3 dicembre 2002 a Kranjska Gora, gli stessi quattro Stati firmano un accordo vincolante per gestire insieme l'intero bacino.[1] Entro il 2006 quel fiume spezzato dal conflitto avrà una commissione permanente, un segretariato operativo e i primi protocolli tecnici condivisi: il caso di scuola della cooperazione idrica transfrontaliera in Europa sud-orientale. Come si sia arrivati, in così poco tempo, da un bacino frammentato dalla guerra a un modello di governance condivisa è la domanda che guida questo contributo.

1. Analisi di scenario

Per comprendere la portata di questo passaggio occorre partire dal contesto geografico e idrologico in cui si è consumato. I Balcani, spesso indicati con denominazioni diverse a seconda della prospettiva storica e politica adottata, costituiscono una penisola dell'Europa sud-orientale racchiusa tra il Mar Adriatico, il Mar Ionio, il Mar Egeo e il Mar Nero. Il territorio è prevalentemente montuoso, attraversato da catene giovani e accidentate: le Alpi Dinariche a ovest, i monti del Pindo a sud, i monti Balcani e i Carpazi serbi a est. Le caratteristiche idrogeologiche dell'area sono fortemente condizionate dalla natura carsica di gran parte del substrato roccioso. Numerosi fiumi scorrono per lunghi tratti nel sottosuolo, scavando gallerie e cavità nella roccia calcarea; l'alternanza tra fasi di abbondanza e scarsità di queste acque sotterranee rende le superfici sovrastanti più o meno secche a seconda delle stagioni, complicando la pianificazione delle risorse idriche superficiali. Il reticolo idrografico balcanico si articola in tre versanti principali: il bacino del Mar Nero, che raccoglie la quota maggiore delle acque della regione attraverso la rete del Danubio; il bacino dell'Adriatico e dello Ionio, alimentato da fiumi più brevi ma a regime torrentizio come la Neretva, il Drin e la Vjosa; e il bacino dell'Egeo, verso cui defluiscono corsi d'acqua come il Vardar e lo Strimone. È nel primo di questi versanti che si colloca il bacino del Sava.

Il bacino del Sava

Il Sava è il principale affluente di destra del Danubio per volume d'acqua. Nasce in Slovenia dalla confluenza della Sava Dolinka e della Sava Bohinjka, scorre verso est attraversando Slovenia, Croazia, Bosnia ed Erzegovina e Serbia, e termina ufficialmente a Belgrado, dove confluisce nel Danubio, di cui costituisce il principale collettore per l'intera regione balcanica. Il bacino della Sava è considerato uno dei «gioielli» del patrimonio naturale europeo: ospita 8,1 milioni di abitanti, si estende su circa 97.200 km² e interessa il territorio di sei paesi — Slovenia, Croazia, Bosnia ed Erzegovina, Serbia, Montenegro e una piccola porzione del nord dell'Albania. Dalle sorgenti alpine fino alla confluenza con il Danubio, sul margine meridionale della pianura pannonica, il bacino presenta un'eccezionale diversità biologica e paesaggistica: vaste zone umide alluvionali (la Posavina, bacino centrale della Sava), foreste planiziali, parchi nazionali — tra cui Triglav, Plitvice, Sutjeska e Durmitor — e numerosi siti Ramsar[2]. Buona parte delle pianure alluvionali è rimasta intatta, contribuendo alla mitigazione delle piene e alla conservazione della biodiversità.[3]

2. L'importanza strategica del bacino della Sava

Il Sava non è un semplice elemento geografico, ma un vero e proprio motore dello sviluppo economico e un fattore di sicurezza per l'intera regione balcanica. La sua rilevanza si articola su più livelli. Il primo è l’approvvigionamento idrico, in quanto il bacino rifornisce di acqua potabile milioni di abitanti in quattro paesi. La diffusa presenza di formazioni carsiche nell'entroterra rende le riserve superficiali disomogenee, trasformando un fiume perenne come il Sava in una fonte insostituibile per i centri urbani che attraversa. Inoltre, le pianure alluvionali della Posavina, nel cuore del bacino, costituiscono uno dei principali granai della regione. L'irrigazione intensiva basata sul corso del fiume e dei suoi affluenti è vitale per l'autosufficienza alimentare di Croazia, Bosnia ed Erzegovina e Serbia. Non è da sottovalutare il contributo che il bacino dà ai complessi industriali e manifatturieri croati, bosniaci e serbi che sorsero storicamente lungo l'asse del Sava, al fine di garantire l'accesso all'acqua di processo e lo smaltimento dei reflui. Ad oggi, quella appena descritta risulta una delle principali sfide ambientali del bacino. Alcuni insediamenti urbani come Lubiana, Zagabria, Sisak, Slavonski Brod, Brčko e Belgrado si sono sviluppati lungo il corso del Sava, che ne regola il microclima e ne definisce l'assetto urbanistico. Per quanto riguarda i trasporti ed il commercio, il Sava figura come un corridoio di navigazione commerciale paneuropeo (Corridoio VII), che consente il trasporto fluviale di merci pesanti (materie prime, carbone, cereali) verso l'Europa centrale e il Mar Nero a costi contenuti. Analizzando l’aspetto legato agli ecosistemi e alla biodiversità, possiamo con precisione affermare che il bacino ospita uno degli ecosistemi d'acqua dolce meglio conservati d'Europa: le paludi della Posavina e i numerosi siti Ramsar sostengono specie endemiche e corridoi migratori ornitologici di rilevanza continentale. La sensibilità al cambiamento climatico espone il bacino a un'oscillazione crescente tra eventi alluvionali di grossa portata, come quelli verificatisi nel maggio 2014[4], e periodi di siccità prolungata. La gestione condivisa del fiume è pertanto cruciale per risk assessment e la protezione delle vite umane. Poiché il bacino è transfrontaliero e attraversa quattro Stati, peraltro sopravvissuti ad un conflitto armato, l'acqua funge da strumento di interdipendenza politica: chi controlla i tratti a monte esercita un'influenza rilevante sui paesi a valle, rendendo l'idropolitica del Sava un pilastro della sicurezza regionale e, come si vedrà, anche un banco di prova della riconciliazione post-bellica.

3. Le radici storiche: dalla gestione unitaria alla frammentazione bellica

L'attuale configurazione idrografica e istituzionale del bacino della Sava è il risultato diretto dei profondi sconvolgimenti politici del Novecento. Sotto la Repubblica Federale Socialista di Jugoslavia (1945-1991), le risorse idriche del bacino venivano concepite e gestite su scala macro-regionale, superando i confini amministrativi delle singole repubbliche interne. Dal punto di vista infrastrutturale, grandi dighe, canali di irrigazione, sistemi di bonifica e centrali idroelettriche venivano progettati da un'unica autorità centrale, con l'obiettivo di massimizzare l'efficienza economica ed energetica dell'intero spazio politico, allora unitario, come nel caso del sistema idroelettrico del Sava. A seguito del collasso dello Stato federale della Jugoslavia nei primi anni Novanta, l'architettura idrica centralizzata ha subito delle modifiche, trovandosi poi di fatto frantumata. Un fiume che scorreva interamente entro i confini di un unico paese è diventato, da un giorno all'altro, un corso d'acqua internazionale, condiviso da quattro Stati sovrani indipendenti. A livello gestionale questo cambiamento ha portato non poche frizioni. Nel corso dei conflitti armati degli anni Novanta, in particolare in Croazia e in Bosnia- Erzegovina (i due paesi con il tratto più lungo del fiume) si verificò il danneggiamento diretto di numerose infrastrutture idriche e industriali lungo il corso del bacino. Si riconosce anche la presenza di gravi episodi di inquinamento[5], per i quali non è possibile escludere con certezza il verificarsi di conseguenze permanenti. Una tra le ripercussioni più rilevanti causate dalla guerra fu l’interruzione dello scambio di dati idrologici e meteorologici tra le ex repubbliche, aumentando il rischio di catastrofi naturali non coordinate. Nell'immediato dopoguerra, la gestione delle acque del bacino passò a ministeri e agenzie nazionali distinte, spesso prive di canali di comunicazione reciproci e con standard legislativi divergenti. Si trattò di un vuoto normativo e operativo che per anni ostacolò la manutenzione di argini, canali e dighe, aggravando gli effetti delle piene transfrontaliere. È in questo scenario - quello di un fiume strategico spezzato in quattro tronconi nazionali, privo di coordinamento e reduce da un conflitto sanguinoso - che si colloca la seguente domanda: come si è passati, in meno di un decennio, dalla frammentazione bellica a uno dei modelli di cooperazione idrica transfrontaliera più solidi d'Europa?

4. Dal conflitto alla cooperazione: la costruzione della fiducia nel bacino della Sava

La transizione non nacque da un'iniziativa spontanea e bilaterale tra le ex repubbliche jugoslave, ancora segnate da diffidenza reciproca, ma fu resa possibile da una cornice politica esterna: il Patto di Stabilità per l'Europa sud-orientale, lanciato nel 1999 come principale strumento internazionale di stabilizzazione post-bellica della regione. Sotto questo ombrello politico internazionale che offriva legittimità politica, coordinamento tra i donatori internazionali e una cornice multilaterale percepita come neutrale, prese forma, nel 2001, la Sava River Basin Initiative, promossa dalle quattro nazioni rivierasche: la Bosnia-Erzegovina, la Repubblica Federale di Jugoslavia (Serbia e Montenegro), la Croazia e la Slovenia.[6] Il processo negoziale seguì una logica incrementale, tipica delle strategie di costruzione della fiducia (confidence-building) tra parti reduci da un conflitto: prima un impegno politico non vincolante, poi un accordo quadro giuridicamente vincolante, infine un'istituzione permanente. Il 29 novembre 2001 le quattro Parti firmarono una Lettera d’Intenti a Sarajevo, la città simbolo del conflitto, poiché la più duramente colpita. Poco più di un anno dopo, il 3 dicembre 2002 a Kranjska Gora, in Slovenia, sottoscrissero il Framework Agreement on the Sava River Basin (FASRB). Una Commissione provvisoria iniziò a operare già nel marzo 2003, con sede temporanea a Bruxelles. Una scelta non casuale, che collocava simbolicamente il processo sotto l'orbita delle istituzioni europee in un momento in cui la stabilizzazione politica della regione era ancora incerta. Solo dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati firmatari, il FASRB entrò formalmente in vigore il 29 dicembre 2004; la Commissione Internazionale del Bacino della Sava tenne la propria sessione costitutiva permanente il 27 giugno 2005 a Zagabria, e il Segretariato divenne operativo nel gennaio 2006.[7]

La scelta funzionalista: partire dalla «bassa politica»

Un elemento decisivo del successo fu la scelta di ancorare la cooperazione a un obiettivo tecnico ed economicamente vantaggioso per tutte le parti, anziché ai temi più politicamente sensibili. Il primo e più vincolante obiettivo del FASRB non riguarda la sicurezza né il controllo delle acque, ma l'istituzione di un regime internazionale di navigazione sul Sava. Si trattava di un dominio di «bassa politica», percepito come neutro, che offriva benefici economici immediati e condivisi: la riapertura di un corridoio commerciale (il futuro Corridoio VII) interrotto dalla guerra. Su questa base tecnica e depoliticizzata, gli Stati costruirono gradualmente fiducia reciproca, che permise in seguito di estendere la cooperazione a materie più delicate tra cui la gestione idrica sostenibile e la prevenzione dei rischi da alluvioni, ghiaccio, siccità e sostanze inquinanti. Come? Attraverso protocolli settoriali adottati negli anni successivi alla costituzione della Commissione.[8][9] Il testo stesso del FASRB fu concepito come strumento di rassicurazione politica, non solo come accordo tecnico. I princìpi fondativi richiamati esplicitamente nell'accordo - uguaglianza sovrana, integrità territoriale, beneficio comune e cooperazione in buona fede, nel rispetto reciproco delle legislazioni e delle istituzioni nazionali - rispondevano a un'esigenza precisa: rassicurare Stati di recente indipendenza, e in alcuni casi ancora ostili tra loro, che nessuna delle Parti avrebbe usato la gestione idrica per esercitare un dominio sulle altre. È lo stesso meccanismo che la letteratura sulla sicurezza ambientale individua in altri regimi fluviali internazionali: la governance tecnica condivisa di una risorsa naturale come piattaforma per ricostruire, passo dopo passo, un rapporto di fiducia interstatale altrimenti impossibile sul piano puramente politico.[10] Occorre sottolineare che il ruolo degli attori terzi come facilitatori neutrali è stato fondamentale nell’esercizio della funzione di mediazione e garanzia esterna. La comunità internazionale tramite il Patto di Stabilità, l’Unione europea, la Banca Mondiale e la Commissione economica delle Nazioni Unite per l'Europa (UNECE) incarnarono questo ruolo, non limitandosi soltanto a finanziare economicamente il processo. Questo permise ai governi coinvolti di presentare la cooperazione con gli ex avversari non come una concessione bilaterale, politicamente costosa sul piano interno, bensì come un passo tecnico necessario all'integrazione europea. L'aggancio esplicito, fin dal FASRB, ai princìpi della Direttiva Quadro Acque dell'Unione europea legò la cooperazione idrica del Sava alla prospettiva di adesione all'UE condivisa, allora come oggi seppur a velocità diverse, da tutti e quattro gli Stati del bacino, trasformando un tema potenzialmente divisivo in un obiettivo comune sovraordinato.

5. Il quadro istituzionale e i risultati: Sava Commission

La Sava Commission è composta da due rappresentanti per ciascuna delle quattro Parti, dispone di un Segretariato permanente con sede a Zagabria e adotta le proprie decisioni in materia di navigazione con carattere vincolante per tutti gli Stati membri; su tutte le altre materie, formula raccomandazioni e coordina lo sviluppo di piani integrati di gestione delle risorse idriche del bacino.[11] Dalla sua costituzione, la Commissione ha promosso l'adozione di protocolli settoriali sul regime di navigazione, sulla protezione dalle alluvioni, sulla prevenzione dell'inquinamento causato dalla navigazione e sulla gestione dei sedimenti. Inoltre, ha sostenuto lo sviluppo del primo Piano di gestione del bacino della Sava. Un banco di prova significativo per il sistema di cooperazione è arrivato con le alluvioni del maggio 2014, che colpirono duramente Bosnia ed Erzegovina, Serbia e Croazia, causando oltre 40 vittime e costringendo decine di migliaia di persone ad abbandonare le proprie abitazioni, in quello che è stato definito il peggior evento idrogeologico della regione da decenni.[12] La risposta coordinata, che ha coinvolto anche squadre di soccorso di Germania, Slovenia, Ungheria, Austria e Repubblica Ceca nell'ambito dell' Commissione internazionale per la protezione del fiume Danubio (ICPDR), ha rafforzato l'esigenza di sistemi di allerta e protezione condivisi lungo l'intero bacino dimostrando, meno di dieci anni dopo la sua costituzione, che l'istituzione nata dal processo di pace era in grado di reggere una prova concreta e non solo procedurale.

Sul piano finanziario, nel 2020 la Banca Mondiale ha lanciato il Sava and Drina Rivers Corridors Integrated Development Program (SDIP), un programma decennale da circa 332 milioni di dollari, la cui prima fase con una quota (123,2 milioni di euro) ripartita tra Serbia, Bosnia ed Erzegovina e Montenegro, punta a proteggere circa 400.000 persone e 300.000 ettari di territorio da alluvioni centenarie e a migliorare la navigabilità di oltre 200 km del corso del Sava: un segnale della fiducia che gli investitori internazionali ripongono ormai nella tenuta a lungo termine del meccanismo di cooperazione.[13] La Sava Commission opera in stretto coordinamento con l'ICPDR, con cui condivide princìpi di sussidiarietà. La Commissione danubiana si occupa del quadro generale del bacino del Danubio, mentre quella della Sava ne gestisce le specificità sub-regionali, in un rapporto descritto dallo stesso ICPDR come un esempio di cooperazione riuscita tra organismi di bacino di diversa scala.[14] Nonostante i risultati, permangono alcuni squilibri: il coordinamento in materia di qualità delle acque e gestione integrata resta più debole rispetto a quello raggiunto in materia di navigazione, a riprova del fatto che, sebbene la logica funzionalista, abbia consentito di avviare la cooperazione, essa non ne ha ancora favorito il pieno completamento in tutte le sue dimensioni. L’attuazione dei piani di gestione richiede, inoltre, investimenti infrastrutturali, ancora in parte da completare, soprattutto nei paesi non ancora membri dell'Unione europea.

6. Prospettive future

Il futuro della cooperazione nel bacino del Sava sarà condizionato da almeno tre fattori convergenti. Il primo è il cambiamento climatico. L'Europa sud-orientale si sta riscaldando a un ritmo superiore alla media globale, con impatti già misurabili sulla regione: l'estate 2024 ha fatto registrare l'ondata di calore più lunga mai documentata nel sud-est Europa, un episodio di 13 giorni con un'anomalia di 9,2°C, e livelli di portata fluviale eccezionalmente bassi in circa un terzo dei corsi d'acqua monitorati. Secondo le proiezioni citate dal servizio Copernicus per il cambiamento climatico, con un riscaldamento globale di 1,5°C circa il 18% della popolazione europea sarebbe esposta a condizioni di scarsità idrica moderata; con un riscaldamento di 2°C tale quota salirebbe al 54%.[15] Per un bacino già segnato dall'oscillazione tra alluvioni distruttive, come quella del 2014, e siccità prolungate, l'adattamento climatico rappresenta il prossimo, e forse più severo, banco di prova per un meccanismo di cooperazione nato per rispondere a un'eredità politica, non climatica. Attraverso il Danube Water Program e il processo di allineamento normativo alla Direttiva Quadro Acque e alla Direttiva sulle acque reflue urbane, quest'ultima descritta come la più onerosa mai adottata dall'Unione in termini di investimenti richiesti, l'UE rappresenta oggi il principale motore di riforma del settore idrico per i paesi del bacino non ancora membri dell'Unione.[16] La Strategia UE per la Regione Danubiana, lanciata nel 2011 e oggi giunta al suo quindicesimo anno di attuazione, offre inoltre un quadro di cooperazione macro-regionale che, in stretto coordinamento con l'ICPDR, continua a rafforzare l'ancoraggio europeo che fin dall'inizio ha sorretto la cooperazione sul Sava.[17] Il terzo punto è il consolidamento della “bassa politica”. La sfida di lungo periodo per la Sava Commission è replicare, nei domini più politicamente sensibili della qualità delle acque e della gestione integrata delle risorse, lo stesso livello di efficacia raggiunto in materia di navigazione. Il bacino del Sava resta, in questo senso, un esperimento ancora in corso più che un modello concluso, ma un esperimento che, a differenza di altri contesti post-bellici della regione, ha dimostrato una capacità di tenuta istituzionale superiore a vent'anni dalla sua nascita.

7. Conclusioni

Il caso del bacino del Sava dimostra che la gestione post-bellica delle risorse idriche non è un processo puramente tecnico, ma il prodotto diretto di scelte politiche precise: un ombrello internazionale che offre legittimità e copertura politica alle parti. Ovvero, una sequenza incrementale di impegni verificabili che costruisca fiducia passo dopo passo, un punto di partenza tecnico e a basso contenuto politico che permetta di rinviare i temi più sensibili, e un orizzonte comune che nel caso balcanico è rappresentato dall'integrazione europea, capace di rendere la cooperazione conveniente per tutte le parti coinvolte anziché imposta a qualcuna di esse.[18] Nessuno di questi elementi, isolatamente, avrebbe garantito il successo: è stata la loro combinazione, unita al tempismo, a rendere possibile, in appena un decennio, il passaggio da un fiume spezzato dalla guerra a una delle istituzioni di bacino più solide d'Europa sud-orientale. Questa analisi mostra che anche nei contesti post-bellici più difficili, l'acqua può fungere da apripista della riconciliazione politica, a condizione che la sua gestione venga deliberatamente separata, nelle fasi iniziali, dalle dispute che l'hanno resa contesa. Investire nella diplomazia dell'acqua, prima ancora che nelle infrastrutture, resta probabilmente lo strumento più efficace per trasformare un potenziale fattore di instabilità in un pilastro di sicurezza regionale condivisa.

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[1]International Sava River Basin Commission, «History of Cooperation», savacommission.org/en/history-of-cooperation/235.

[2] Con il termine "sito Ramsar" si intende un'area umida (quali paludi, torbiere, laghi o delta fluviali) di importanza internazionale riconosciuta ai sensi della Convenzione di Ramsar, un trattato intergovernativo firmato nel 1971 e dedicato alla conservazione e all'uso sostenibile di questi ecosistemi cruciali per la biodiversità e la regolazione idrica.

[3]Sava Commission, «The Countries Sharing the Sava River Basin», savacommission.org.

[4]ICPDR – International Commission for the Protection of the Danube River, «Worst Floods in the Balkans for Decades», icpdr.org.

[5]International Sava River Basin Commission, «2nd Sava River Basin Management Plan», FAOLEX, 2022, faolex.fao.org/docs/pdf/mul230466.pdf

[6]International Sava River Basin Commission, «History of Cooperation», savacommission.org/en/history-of-cooperation/235.

[7]International Sava River Basin Commission, «History of Cooperation», cit.

[8]International Sava River Basin Commission, «Framework Agreement on the Sava River Basin», savacommission.org.

[9] FAO, FAOLEX Database, «Framework Agreement on the Sava River Basin», faolex.fao.org/docs/pdf/mul45452.pdf

[10]Cfr. S. Stec, J. Kovandžić, M. Filipović, A. Čolakhodžić, «A river ran through it: post-conflict peacebuilding on the Sava River in former Yugoslavia», Water International, 36(2), 2011; A. Čolakhodžić, «Environmental Security and the Role of River Regimes in Fostering (Environmental) Cooperation: Case of the International Sava River Basin Commission», in Rescue of Sturgeon Species in the Ural River Basin, NATO Science for Peace and Security Series C: Environmental Security, Springer, Dordrecht, 2008, pp. 5-27.

[11]ICPDR, «Sava Commission», icpdr.org/about-icpdr/partners/sava-commission; International Sava River Basin Commission, «History of Cooperation», cit.

[12]ICPDR, «Worst Floods in the Balkans for Decades», cit.

[13]World Bank, «Sava and Drina Rivers Corridors», comunicato stampa, 6 agosto 2020, worldbank.org.

[14]ICPDR, «Sava Commission», cit.

[15]Copernicus Climate Change Service, «Heat and Drought in Southeastern Europe», 2024, climate.copernicus.eu.

[16]World Bank Blogs, «Getting the Water Sector in the Western Balkans Ready for EU Membership», blogs.worldbank.org.

[17]ICPDR, «EU Danube Strategy», icpdr.org; Danube Strategy Point, «The EU Strategy for the Danube Region Turns 15», danube-region.eu.

[18]A. Čolakhodžić, «Environmental Security and the Role of River Regimes…», cit.